“十三五”以來地方政府對土地財政依賴度不斷提升，截至2021年，以土地出讓為主的財政收入占地方總收入的比重上升至42.5%，土地財政成為名副其實的“第二財政”。土地財政對中國過去幾十年經濟快速發展起到了積極作用，但也同時伴隨著產業結構失衡、房價快速上漲、土地利用效率不高、地方政府隱性債務增加等一系列問題。隨著我國人口規模負增長、城鎮化速度放緩，房地產投資速度將下滑至中低速增速區間，土地財政的相關風險和問題將進一步顯現。尤其是在房地產市場全面下行的當下，相關風險值得高度關注。

一、地方財政對土地出讓收入的依賴度不斷上升

土地財政作為地方政府預算外財政收入的重要補充，對緩解財政收入不足和籌集建設發展資金起到重要作用。從總量上看，廣義的土地財政占地方財政收入比重超過一半，是名副其實的“第二財政”。土地財政是指與土地相關的財政收入，通常可以通過以下三個口徑來衡量：狹義的口徑僅包括國有土地使用權出讓收入；中口徑是在狹義口徑的基礎上，加上與土地直接相關和間接相關的稅費收入；廣義的口徑除了包括上述部分以外，還包括以土地為抵押獲得的債務收入。2021年，地方政府通過土地出讓獲得收入為8.7萬億元，占地方總收入的比重為42.5%。中口徑看，2021年與土地相關的稅收(房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅)為2.1萬億元，占地方總收入比重為10.2%，加上土地出讓收入，中口徑統計下的土地財政收入占地方收入的比重已超過一半。2015年重點城市土地貸款總額高達11.3萬億元，如果進一步考慮土地抵押融資，那么土地財政對地方財政的重要性將進一步上升。

【資料圖】

“十三五”以來地方財政對土地財政依賴度不斷提升。2015年以來，土地出讓收入占地方財政收入的比重從不到三成上升至將近五成，年均增速約為13.2%，遠高于同期一般公共預算收入年均6.9%的增速。一方面，2015年后房地產行業開啟新一輪的上行周期，帶動土地出讓收入以年均兩位數的增速上升。另一方面，實體經濟更加注重高質量發展，經濟增速回落至中高速增長，以稅收為主的一般公共預算收入增速伴隨著經濟增速下降而放緩。2015年的公共預算收入增速為9.4%，2021年已經下降到了的4.8%(兩年平均增速)，加之積極的財政政策要求更加積極有為，地方政府預算內收支平衡與實現經濟目標之間的矛盾更加突出。稅收收入增速放緩的同時土地財政收入受益于房地產上行周期而快速增加，加之地方政府彌補財政收支缺口等多方面的因素，導致地方財政對土地財政的依賴度不斷提升。

二、區域土地財政依賴程度分析

由于各地區間自然資源與要素稟賦、經濟發展水平與地方政府行為都存在差異，不同省市對土地財政的依賴度有所不同。考慮到地方政府土地出讓行為的主要目的是獲得巨額的土地出讓收入，“土地相關稅收”只是這一過程的衍生收入。因此，本文主要分析地方財政對狹義的土地財政即國有用地使用權出讓收入的依賴程度。

本文以土地出讓收入占地方政府綜合財政收入的比重來衡量土地財政依賴度。其中，為更加清晰地反應土地出讓收入對地方政府可自由支配財力的重要性，將地方政府綜合財政收入等于地方一般公共預算收入加上政府性基金收入。

1.土地需求旺盛、土地價值高導致江蘇、浙江等省份土地財政依賴度高企

2021年江蘇和浙江的土地財政依賴度分別為54.1%和52.1%，位列31個省市(西藏除外)的前兩名，這意味著江蘇和浙江的綜合財力中有一半是來自于土地出讓收入。同樣位于東部的山東、福建的土地財政依賴度也接近五成，分別為47.5%和46.8%，位列第五名和第六名。經濟發展初期，地方政府通過壟斷土地經營、行政化配置土地資源的方式快速獲得原始資本的積累，從而推動我國低成本工業化和城鎮化快速發展。而東部沿海憑借其先天的區位條件率先利用土地財政這一手段實現其經濟的快速增長。經濟的快速增長反過來又會帶來新一輪城市用地需求，提升土地價值，刺激土地財政規模進一步擴張。當前東部省份的城鎮化和工業化水平遠超中西部地區，存在更為旺盛的用地需求，土地出讓價格很高，自然其土地出讓收入就會更高。

2.中西部省份土地財政依賴度各異，大部分集中在30%至50%之間

據統計，2021年貴州、湖北、江西、安徽、四川、重慶、廣西以及吉林的土地財政依賴度在40%至50%的高度依賴區間；河南、陜西、河北、湖南及青海的土地財政依賴度在30%至40%的中度依賴區間。另一些西部省份的土地財政依賴度較低，比如新疆、寧夏、黑龍江和內蒙，其土地財政依賴度低于20%。

中西部省份土地財政依賴度高企的原因與東部省份并不相同。如果說東部地區土地財政依賴度高企是由于土地資源有限，地價高造成的；那么中西部地區更多地是為了補充預算外收入、推動區域經濟增長造成的。在經濟比較發達的東部沿海地區，由于經濟體量較大，產業結構更加偏向于以工業、服務業為主的產業，地方政府的稅收基數穩定且充實，使得地方政府的財政資金比較充裕，不必主動地去依靠土地來獲得額外的資金支持。但東部地區產業鏈的完備性、城市的多功能性使得土地需求旺盛，土地價格高企，因此出現東部沿海省份土地財政收入很高的現象。2021年廣州、浙江和江蘇的財政自給率分別為77%、75%、和68%，位于除北京、上海外的省市排名的前三位，遠高于全國平均53%的財政自給率，較高的財政自給率說明該地區經濟活動繁榮，地方財政的“造血能力”較強。產業結構高級化吸引大量的土地需求。2021年江蘇、浙江第一產業增加值占比僅為5%以下，第三產業增加值占比高達50%以上；第二產業中，通訊、電子機械、交通運輸等制造業的競爭優勢較強，在全國排名靠前，較為先進的產業結構及產業群持續不斷地吸引著投資需求及土地需求。從某種意義上說，東部沿海省份的土地財政依賴度很高的現象是其經濟發展水平較高的一種表現。

在經濟發展相對落后的中部和西部地區，由于地方政府預算內的稅收收入較少，不能滿足財政的需要，無法十分有利地支撐地區經濟的發展。為了拉動區域經濟增長，中西部省份正在復制東部地區經濟發展初期的模式。即地方政府利用土地資源的稟賦優勢，通過主動擴大土地出讓規模，以一系列優惠政策吸引并承接制造業等一些東部沿海省份產業鏈轉移。同時快速發展房地產等第三產業增加土地出讓收入。工業用地和住宅用地同時大規模出讓導致土地出讓收入增加，土地財政依賴度走高。部分西部省市土地財政依賴度較低，原因可能是這些省市較其他省市經濟發展情況相對落后，土地開發利用不充分、土地需求低迷、土地價值偏低，導致西部地區土地出讓收入較少。

3.從城市角度看，北上深土地財政依賴度較輕，二線城市土地財政依賴度最高

城市之間土地財政依賴度分化顯著。“土地財政庫茲涅茨曲線”指出，隨著經濟水平的不斷提高，地方財政對土地財政的依賴度會呈現先提高后下降的倒U型特征。這主要是因為伴隨著經濟水平發展、產業結構升級，地方財政稅收收入的增加足以促進其降低對土地出讓收入的依賴。特別是對于城鎮化、工業化到達飽和階段的地區而言，地方財政對土地出讓收入的依賴度會呈現平緩或下降的趨勢。另一方面，優質土地的高度稀缺性、有限性及不可再生性決定了地方財政對土地出讓收入階段性依賴的特點。一線城市已經跨過“土地財政庫茲曲線”閾值，其土地財政依賴度較低，北上深僅為29.4%、30.6%和20.1%。得益于城市優質的產業結構，其中北上第三產業增加值占比超過70%，達到發達國家水平，稅收收入相對充足，其土地出讓收入占比較低。二線城市土地財政依賴度在各線城市中最高，仍未跨越曲線閾值。其中，杭州、南京、昆明、武漢、太原、合肥、西安、鄭州等城市的土地財政依賴度均超過50%。過去十年，大部分二線城市處于城市快速發展期，土地供需雙旺，土地出讓收入較高，土地財政依賴度在各線城市中最高。三線城市土地財政依賴度較高。三四線城市自身經濟體量有限，稅收基數較為薄弱，但在棚改帶動下，部分城市土地出讓收入大幅增長，疊加當前財政收支缺口較大，三線城市更具備通過賣地提升財政收入的動力，南寧、溫州、珠海、常州對土地財政的依賴度都超過了40%。

三、土地財政收入大幅下降對地方財政的影響

伴隨著房地產市場全面下行，2022年以來土地出讓收入連續下跌，且跌幅仍在擴大。受房地產市場下行以及供地節奏推遲的影響，1-11月國有土地使用權出讓收入同比下降24.4%，創下該數據統計以來最長連跌。年初以來，中央和地方出臺多項穩樓市政策，但居民購房信心和購房意愿仍未得到實質性好轉，房地產市場仍處于筑底期間，土地市場還未出現明顯回暖信號。截至2022年11月，100大中城市供應土地占地面積同比下降3.4%，成交土地占地面積下降3.1%，土地溢價率仍在歷史低位徘徊。根據當前土地市場運行情況，預計今年全年土地出讓收入可能減少約2萬億元，下降20%。土地財政收入劇烈減少帶來三方面負面影響。

一是加大地方財政收支矛盾。受疫情沖擊以及大規模增值稅留抵退稅、樓市和土地市場低迷等影響，今年地方財政收入明顯下滑。而民生、疫情防控、償債等剛性支出壓力不減，地方財政收支矛盾加大。截至2022年11月，全國地方一般公共預算本級收入約10萬億元，按自然口徑計算下降3.0%。國有土地使用權出讓收5.1萬億元，僅完成全年預算的62%，低于前2年同期的均值88%。同時，土地出讓收入下降導致平衡預算收入的政府性基金調入資金下降。截至2022年11月，國有土地使用權出讓收支差額為-2432億元。地方財政收支不平衡，尤其是政府性基金收入大幅下滑，直接導致地方財政總體壓力上升到前所未有的狀態。

二是地方政府償債壓力增加。土地出讓收入下降致使地方政府負債率進一步增加，償債風險提升。一方面，由于土地出讓收入是地方政府專項債償債收入的重要來源，在土地出讓收入持續大幅下滑的背景下，專項債償還風險隨之增大。截至2022年下半年，地方政府專項債券余額已突破20萬億元。結合當前土地市場形勢，預計地方政府專項債務到期還本保障倍數在今年將下滑至3.5倍，遠低于2020和2021年的5.11和5.27倍，償債風險有所上升。另一方面，政府返還的土地出讓金直接影響到城投公司的償債能力。土地出讓收入下降抬升地方負債率，城投再融資能力下降，或導致城投公司出現債務違約的可能，特別是土地財政依賴度和債務率“雙高”區域的弱資質平臺的償付壓力將隨著土地出讓收入下降而不斷增加。

三是隨著地方財政收支矛盾加大和償債壓力增加，地方政府穩增長能力受到削弱。雖然從長期來看，傳統的以賣地獲得一次性收入土地財政需要轉型，地方政府需要逐漸降低對土地財政的依賴。但在轉型完成前，短期內土地出讓收入下降幅度過大仍會對穩增長帶來負面沖擊。土地出讓收入是政府基建投資的重要資金來源，土地出讓收入大幅縮減將制約基建投資增速。一方面，政府性基金支出中，直接用于基建投資的比例約為20%，占基建投資資金來源的20%；另一方面，有大約七成的政府性支出用于征地和拆遷、土地開發，這里面有相當部分用于后續公路修建、水電通信設施等市政公用設施建設方面。經測算，假設2022年政府性基金收入減少2萬億，那么用于基建投資資本金將減少約4000億，導致基建投資增速少增長2個百分點。土地出讓收入大幅減少將削弱地方政府撬動消費的力度。當前，受疫情反復等多方面影響，消費貢獻率有所下降，消費預期轉弱。2022年前三季度，最終消費支出對經濟增長貢獻率僅為41.3%，遠低于2021年消費對經濟增長貢獻65.4%的水平。鑒于當前財政收支平衡壓力較大，通過財政政策發放消費券鼓勵私人部分消費以及補貼受疫情影響嚴重的服務業的力度都會受到不同程度的制約。

四、土地財政面臨的挑戰和風險

在土地出讓收入大幅下降的情況下，從中長期看，地方政府的土地財政正在面臨不斷增大的挑戰和風險。

財政收支壓力擴大導致地方政府難以主動降低對土地財政的依賴。除財政分權、經濟增速放緩等因素外，疫情反復進一步加大了地方政府財政收支平衡的壓力。地方政府財政收支缺口不斷加大，平衡財政收支與實現經濟目標之間的矛盾也更加突出。在這樣的背景下，想方設法增加土地財政的收入成為了地方政府的不二選擇，在沒有找到更好地解決辦法之前，地方政府主動降低對土地財政的依賴的可能性較小。

未來城鎮化速度放緩、潛在置業人口下降縮減土地需求，土地財政將難以為繼。土地財政支持了工業化、城鎮化初期階段的發展，而工業化、城鎮化水平的持續提升則衍生出了大量的土地需求，支撐了大規模的土地面積順利出讓，奠定了地方政府獲取巨額土地出讓收入的基礎。但隨著未來我國城鎮化減速、人口年齡結構老化，土地需求將會面臨收縮的壓力，土地出讓收入也將會受到較大的沖擊。2021年我國城鎮化率是64.7%，進入到城鎮化中后期階段，城鎮化率增速為1.3%，較2020年下降0.58個百分點，較“十三五”期間平均增速下降1個百分點，城鎮化增速呈現不斷下降的趨勢。2020年我國60歲以上老年人占比已達到18.7%，總和生育率下降至1.3的極低水平。快速老齡化和超低生育率將導致我國人口年齡結構不斷老化，這也意味著潛在購房群體規模在收縮，住房需求將會受到沖擊，房地產投資年均增速將會下滑至5%左右的中等水平，土地成交面積增速也受此影響。長期來看，土地成交面積增速將放緩，土地財政難以為繼。其中，自身“造血”能力不足，土地需求偏弱的西部地區將率先面臨土地出讓收入大幅下降的問題。

土地財政需求將持續推升地價，埋下房價進一步上漲的種子。回顧近些年土地市場的表現，2018年之前土地供應面積與供應土地掛牌均價走勢一致，而在2018年之后土地供應面積與土地供應掛牌均價之間的關系出現了逆轉，供應面積與地價之間呈現出相反的走勢。2018年，棚改推動的房地產上行周期觸頂開始回落，隨后房地產進入2010年以來第四輪的下行周期。與前三輪周期運行背景不同的是，第四輪房地產下行周期既面臨著居民端潛在購房人口規模收縮、居民收入增速下降的情況，還面臨著地方政府財政收支平衡壓力倍增的情況，這意味著土地成交面積增速將弱于以往，但地方政府對增加預算外收入的需求反而比過去更為迫切。在這種情況下，提高地價將有利于減緩土地出讓總收入下降的速度。2019年土地供應面積同比(12個月移動平均)下降0.7%，較2018年大幅回落17.2個百分點，而土地掛牌均價同比增長16%，較2018年增加10個百分點；同樣的現象發生在2021年，2021年土地供應面積和掛牌均為同比增速分別為-3.5%和8%，其中面積增速較2020年回落10.6個百分點，均價增速反而上升7個百分點，地價的上升為未來房價上漲埋下了伏筆。

區域間土地價值分化將導致收入差距進一步擴大。各省市間人口遷移方向的差異性導致土地價值進一步分化。通常經濟發展水平越高、公共基礎設施越完備的城市對流動人口的吸引力越強。伴隨著新型城鎮化的發展，未來我國流動人口將進一步向一線城市和強二線城市聚集，從而增加這些城市的土地需求，提升其土地價值。同理具有較大人口流失壓力的城市土地需求會被減弱，土地價值降低，房企在這些城市拿地的意愿也會下降。截至2022年7月，一線城市和二線城市的土地掛牌均價(12MA)同比分別增長28%和1%，而三線城市卻下跌了18個百分點，區域之間的土地價值分化明顯。由于土地價值和收入直接影響到地方政府融資規模和促進經濟發展的能力，土地價值分化將導致區域間經濟發展水平、居民財富積累速度的差距進一步加大。

五、政策建議

從中長期看，我國地方政府普遍存在的土地財政面臨著嚴峻的挑戰和不可忽視的風險，需要實質性地推進財政體制改革和土地制度改革，改善相關金融機制；解放思想，對癥下藥，積極行動，有效應對，扭轉土地財政的不良發展態勢。未來需要重點解決三個問題，優化中央和地方的財政關系、開辟地方可持續性稅源、拓展地方政府融資渠道。

一是深化財政事權與支出責任劃分改革。二十大明確指出要健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。按照此要求，未來需要圍繞完善財政轉移支付體系，合理劃分中央與地方的事權和財權，形成權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方的財政關系，推動形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。既要理順中央與地方的財政關系，明確中央與地方的財政事權和支出責任；也要完善省以下的財政體制，推進省以下財政事權與支出責任劃分，增強基層保障能力。

二是完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。應結合各地財政收支情況，加大對財力薄弱地區的支持力度，均衡地區間財力差距。完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤相關政策，提高均衡性轉移支付分配中常住人口折算比例，使財政轉移支付與人口流動方向一致。完善轉移支付定期評估機制，規范轉移支付預算下達，確保轉移支付資金使用效益。

三是加快開辟地方可持續性稅源，發展和健全地方稅體系。二十大報告強調優化稅制結構，未來將注重健全地方稅、直接稅體系，深化財稅改革。一是健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，按照中央與地方收入劃分改革方案，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。二是健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。尤其是應加快步伐推進財產稅立法和征收。三是通過立法授權，適當擴大省級稅收管理權限，依法確定地方稅具體稅率、稅收優惠政策等事項。

四是拓寬地方政府融資渠道。進一步健全地方政府舉債融資機制，有效發揮政府債務融資的積極作用，促進財政可持續。根據不同地區經濟社會發展需要，合理確定各地方地方政府債務限額。完善政府債券發行管理機制，優化地方政府債券品種結構和期限結構，鼓勵發行長期專項債券。鼓勵和適度推動地方政府發行人民幣離岸債券，促進地方債市場與國際接軌，推動離岸人民幣債券市場發展。引入社會資本，拓寬項目資金來源，充分發揮各類投資主體的優勢，降低政府融資壓力，提高地方政府財政效率。

五是加大對欠發達地區扶持力度，健全區域協調發展機制。二十大報告要求深入實施區域協調發展戰略，切實提高政策精準性和有效性，縮小地區間的發展差距。因此應加大欠發達地區的基礎設施建設，并通過頒布一系列特定的優惠政策，引導發展特色產業。完善財政轉移支付支持欠發達地區的機制，逐步實現基本公共服務均等化，引導人才向西部流動。加快構建各區域間融合互動發展新模式，優化區域互助機制，開展對口支援，更好地促進發達地區和欠發達地區共同發展。